——在财政支出管理改革经验交流座谈会上的发言

                                               株洲市财政局  杨宋虎

       从1998年开始，我国在构建公共财政框架的道路上已走了8年多时间，财政收支领域发生了深刻的变化。通过推行部门预算，细化预算科目，建立国库集中支付制度等财政改革，使公共财政收支领域发生了翻天覆地地变化。公共财政建立的每一步都走得很精彩，取得了明显的成效。现就座谈会议题，谈谈我个人的体会和看法。

一、我市支出管理改革的主要做法

近年来，株洲市从着力打造“公共财政、阳光财政、法制财政”入手，创新部门预算编制方法，完善编制管理内容，规范预算执行，严格预算监督，初步建立起一个公开透明、规范合理的预算编制和管理工作体系，预算支出管理改革工作取得了阶段性成果。

（一）抓基础，预算编制突出“求实”

预算编制是财政部门工作的开始，也是预算支出管理的龙头，为搞好预算编制，我市从以下几个方面入手：一是健全预算编制制度，规范预算编制程序。我市于2005年9月相继制订出台《株洲市部门预算编制管理办法》、《株洲市基本支出预算编制管理办法》、《株洲市项目支出预算编制管理办法》等一系列预算编制管理制度，对预算编制的职责、范围、程序、方法进行明确。这些制度的出台，使预算单位和财政部门在编制时有章可循，操作规范，为预算编制提供了方向性保证。二是扩大部门预算改革的试点面，提高预算的透明度。2001年，我市本级试编了5个市直部门预算，到2006年止部门预算的编制范围已扩大到本级的全部81个市直一级预算单位，为保证预算的透明度，我们还将这81个单位的部门预算全部提交市人民代表大会审查，这在我省是走在前列的，为预算编制走上法制化轨道提供了有益的探索。三是拓展预算编制范围。2006年率先在全省建立了以部门预算为核心、以政府基金、社保、政府采购、政府投资、政府债务和企业国有资产经营等6个专项资金预算为补充的复式预算体系，将本级政府所有资金和资产的运行全部纳入财政预算管理范畴，最大限度整合财政资源，拓宽财政预算监管领域，增强财政风险防范，强化财政预算的宏观调控能力起到积极作用。四是完善预算编制内容，从严确定预算定额，加大综合预算的力度。确定预算定额是财政部门在编制预算中的难点，对此，我们进行了认真的测算，对不同类型的单位进行了具体的划分，将公用经费的标准划分由原来的4000元提高到9180元，体现了财政收入增长和财政支出增长的协调性。加强预算内外资金的综合财政预算，以《费税收入预算管理办法》为基础，取消 “收支挂钩”，将行政、全额事业单位征收的行政事业性收费、罚没收入等全部纳入预算内管理，实行统筹安排，不再按比例返还。通过对非税收入超收部分的二次统筹和当年不追加预算的手段，促使各部门、各单位在编制预算时认真填报非税收入计划，保证非税收入预测的相对准确和合理，同时也减少了预算追加的随意性。

（二）重创新，支出管理突出“规范”

在编制好部门预算的基础上，我们积极借鉴和引入新的预算支出管理方式，规范预算执行，着力进行了几项改革：

1、加强预算指标管理。预算指标管理是财政部门的一个重点和难点，在我市主要有两个方面的做法；一是强化预算指标管理体系。所有的预算指标必须通过预算部门，指标来源经过支出科室录入、预算审核，指标支出必须通过支出科室录入，预算核销，预算单位要申请用款，必须要经财政部门对口的业务科室的专管员和负责人共同审核，确保了支出管理的严肃性。二是建立了一个预算单位对应财政部门的一个业务科室的制度。简化了预算单位与财政部门沟通的负责程度，同时也避免了财政重复支出，为全面深化预算改革、提高预算支出的效率、树立财政良好形象起到积极作用。

2、加强对财政公共项目的管理。对预算编制中的公共项目，我们进行了严格界定，将部门工作专项和公共专项进行了认真的区分，制定《株洲市财政公共项目资金管理暂行办法》，对不同的项目资金归口不同的部门管理：会议费按《株洲市党政机关会议审批及经费管理办法》由预算单位申报，业务科室核实、主管局长审批的办法执行；出国经费按《株洲市本级财政出国经费管理办法》由预算单位申报、业务科室核实、主管局长审批的办法执行；对切块经费，由归口科室掌握和主管市长审批的办法执行；对购置费由业务科室掌握，经预算报市政府审批。通过加强对二次分配资金的管理，保证了财政预算支出的透明、公平与合理。

3、积极推进国库集中支付改革。2002-2004年，我市相继对219个市级财政全额拨款预算单位（含二级机构）实行会计集中核算改革。在此基础上，我市本级于2005年4月启动了国库集中支付改革。我市的这项改革主要有如下特点：一是直接支付通过人民银行进行。这样的做法的优点是减少了财政资金使用的环节，保证了财政资金使用的快捷、高效、畅通，提高了运行效率，也节约了财政资金支付的手续费用。二是完善了网络管理体系。我市率先在全省实现了财库行的横向联网，财政部门、人民银行、预算单位实现了信息资源共享，极大的减轻了三方的工作量，我们还将在此基础上实现国库集中支付系统和预算单位财务系统的对接以及财税库的联网。三是通过国库集中支付改革，提高预算的严肃性和透明性。预算单位必须按期申报用款计划，做到了有预算才能申报计划、有计划才能申报支出，支出必须合理合法并经支付处审核。通过这三年来的改革，预算单位的预算观念明显增强了，财务管理的意识和水平明显提高了，财政国库充实了，财政支出规范了，资金的使用效益提高了。

4、进一步完善政府采购管理。2002年，我市率先在湖南省实行了政府采购集中招标、协议供货制度。2003年开始，我局开始尝试对所有政府采购定点单位实行“量化考核、末位淘汰”制度。2005年3月底，《关于对政府采购定点服务和协议供货单位实行量化考核的通知》出台，我局因此也成为全国第一家对政府采购定点单位实行量化考核的单位。2006年印发了株洲市《2006年政府采购定点单位量化考核计分表》，实现制度化管理，完善了量化考核办法，政府采购定点服务和协议供货单位的监督管理体系初步形成。2006年，全市政府采购项目预算总金额19619万元；合同总金额为16676万元；节约资金1943万元。其中：市本级政府采购项目预算总金额5555万元；合同总金额为5123万元；节约资金432万元。

5、财政专户实现了集中管理。为了加强对财政资金的统筹管理，2004年以来，我们将财政性资金全部集中起来，通过财政专户统一归口我局国库科管理，目前，市本级国库部门已归集的专户达到22个，资金量有22亿之多。对专户集中管理，我们主要采取了如下措施：严格按财政国库部门核准的程序开设专户，财政内部开设专户必须经局长批准；实行同类专户归并、资金分账核算和科室负责会计、国库负责出纳相互监督的模式，保证了资金使用的安全和透明度，增强了政府对财政资金的宏观调控能力。

（三）求高效，预算监督突出“严格”

在实行预算监督与编制、执行相分离的基础上，我们以推进依法理财和依法行政为核心，不断健全监督机制，逐步实现对财政资金运行管理事项的全方位、全过程监控，确保财政资源安全、有效运用，最大限度地防范违法违纪行为的发生。一是严格预算约束。对预算外资金安排，严格按年初预算外资金收支计划执行，年终一般不予追加，特殊情况需追加和调整的，严格按程序报经市人大常委会批准。同时，主动接受人大、审计等部门的监督。除预算草案审查、预算调整审查等法定事项主动接受人大的监督外，还及时向人大汇报财政改革和财政管理方面的情况。二是推进财政资金使用绩效评价。2005年5月，出台《株洲市财政支出绩效评价管理办法》，对财政支出绩效评价的原则、依据、程序、对象、内容、目的和指标都做了规定。2005年以来，相继开展城市广场的维护支出、计划生育经费、科技三项费用和高新技术产业发展资金绩效评价工作，取得了较好成效。三是改进财政监督方式。2005年，为做好《财政违法行为处罚处分条例》配套制度的建设，制定了《财政违法行为案件移送办法》，制发了《株洲市财政局关于进一步建立和完善各类台账及财政资金专户账务管理的通知》。根据“收支并举、内外并重”的原则，几年来，拓展内部监督领域，尝试开展了对内部监管部门的再监督，积极参与预算编制、执行和决算，介入基建评审和政府采购中心工作，对专项资金追加进行事前论证、事中决策和事后跟踪监督。

      随着财政改革的逐步深入，我市财政支出管理越来越规范透明。但在财政运行中，也还存在一些矛盾和问题。

一是收支矛盾还比较严重。尽管五年来我市财政收支规模增长迅速，但财政形势不容乐观。主要有如下方面：一是我市的财政收入的增长远落后于发达地区的增长；财政收入占GTP的比例偏低；税收收入占财政总收入的比例偏低。二是财政收入的增长缺乏增长点，增长的后劲不足。三是财政支出的增大因城市建设、工业园区建设、企业改制、环境治理、社会保障等资金缺口、公务员工资和津补贴制度的改革对财政构成的外部潜在巨大压力。四是财政风险在进一步扩大，财政偿债的高峰期即将来临。

二是支出结构有待进一步优化。一般性支出比重偏高，经济建设费支出份额仍然较大，行政管理费用支出增长较快。近年来，虽然对教育、科技、文化、卫生、广播电视、社会福利、社会救济、社会保障以及城市维护建设和环境保护支出等基本公共服务的支出不断增加，但资金需求与资金投入还存在较大差距。

三是预算执行过程中依然存在“铁算盘不硬”的现象。由于种种原因，在预算的执行过程中，追加、调整以及指标串用的现象还有不少，导致人大通过的预算严肃性不够。

四是支出监管有待进一步加强，绩效评价体系有待进一步健全。在支出的监管方面，我们往往重视了事前、事中监督，而忽视了事后监督，也就是对财政支出的跟踪问效还抓得不够。在绩效评价方面，虽然我市率先在全省财政系统成立了地市级第一个绩效评价机构并制定了《株洲市财政支出绩效评价管理办法》，研究开发了绩效评价管理信息系统，但绩效评价范围还过窄，对财政预算的编制和执行影响还没有达到预期效果。

三、推动支出管理改革的建议和设想

1、修订《预算法》。可考虑对财政年度进行调整，将预算年度由目前的历年制改为跨年制，以消除时间差。

2、修订与财政预算管理直接相冲突的法律和规章的有关规定。要切实解决对预算规划、执行产生严重干扰这一难题，逐步取消其他部门法律法规中干扰预算安排的条款，提高立法工作的科学性和可操作性。对涉及某一部门或某一领域支出安排的原则、方式等内容，凡与《预算法》相抵触的，一律重新修订。

3、地方税务机构的设置应与政府设置相适应。做到一级政府一级地方税务机构，改变先行的垂直管理模式，直接由地方政府领导；或虽垂直管理，经费由地方政府按各地实际核拨，把税务部门的经济利益与地方收入有机结合起来，这样有利于政府对税务部门的领导。

4、中央和省应该充分尊重下级财政的财力分配权。不宜出台强制性的影响地方财力分配的政策法规。对政策性的增支，应实行“谁开口，谁出钱”的原则，减轻基层财政的负担。

5、出台《政府债务管理办法》，加强政府债务管理。建立健全地方政府债务管理机制，统一政府债务举借程序，规范政府举债行为。建立和完善偿债机制，根据当地的政府债务规模，建立相应的政府偿债准备金，制定相应的资金管理办法，对偿债准备金的资金来源、使用、管理、监督等方面作出明确规定，确保专款专用。偿债准备金由财政部门实行专户管理，单独进行会计核算。用财政性资金偿还政府债务必须符合《预算法》等法律法规的规定。逐步建立政府债务报告制度和风险评价预警体系，防范政府债务风险。

一、当前全国支出管理中存在的主要问题

（一）财政支出能力低下与财政资金损失浪费并存。目前从总体上讲，我国的政府财力规模有限，财政收入占GDP的比重较低，支出总量不足。同时，支出管理力度不够，资金损失浪费严重。过去长时期存在的有法不依、有章不循、管理滞后、财政纪律松弛的状况尚未得到根本扭转。在社会事业发展方面也存在资源配置不够合理、效益下降的问题，一些地区的机构重复设置、设备重复购置、“大而全”、“小而全”，投入产出效益差，规模效益低，从而造成财政资金的浪费。

（二）在财政分配格局中，支出“缺位”矛盾相当突出。当前我国的财政支出结构，一方面，存在着财政包揽过多的弊端，即所谓财政的“越位”，许多应由市场提供的商品和由社会负担的支出仍然背在财政身上。这与市场经济要求不相适应，同时也不利于优化财政支出结构。另一方面还面临支出“缺位”的矛盾，应由政府承担的社会公共事务，财政力不从心，并没有完全承担起来，或者说财政未能充分发挥支出分配的调控作用，致使政府提供的基本公共服务不足且不均等。

（三）行政运行成本过高，加重了公共支出负担。当前我国财政运行面临的一个重大难题就是财政供养人员规模庞大，增长较快，财政不堪重负，这是导致各级财政困境日益加深、财政支出结构不合理的一个重要因素。近年来财政每年需要增加的工资性支出就占国家新增财力的60%以上，在不少地区新增财政收入约有80%以上用于人员经费，财政调控经济和社会事业发展的能力受到严重限制。

（四）财政预算管理体系尚未完善。政府预算本是规范支出管理最重要、最有效的一项法律制度，是支出管理的基本依据，但预算执行中的随意性与长官意志太大，预算约束软化的状况相当严重。有的地方未按法定程序随意调整预算，支出预算追加频繁；有的地方随意开减收增支的口子，以人代法的现象屡屡发生；一些部门和单位不按规定严格执行预算和财政制度，擅自扩大开支范围，提高开支标准，改变支出用途。

（五）地方政府举债行为不规范，债务负担重。我国现行的《预算法》等有关法律中，严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债，但事实上，各地区、各层级的地方政府大都在不同程度上举债度日或负债经营。目前地方政府所负各种债务，一是总量大，结构复杂。二是隐蔽性强，债务主体分散，范围广泛。三是隐性债务形式多，规模大。四是债务来源涉及经济生活的各个经济主体，可能影响经济主体的现在和未来生存保障。